关于印发李本公同志在全国居家养老服务经验交流会上的讲话的通知

关于印发李本公同志在全国居家养老服务经验交流会上的讲话的通知

同志们：

　　今天，我们在美丽的杭州召开全国居家养老服务工作经验交流会，目的是总结经验，交流信息，互相学习，研究部署下一步的居家养老服务工作。刚才，杭州、宁波、北京、上海、天津、青岛、大连、南京等地介绍了开展居家养老服务工作经验和做法，讲得都非常好，突出了自己的特色，值得我们学习和借鉴。下午会议还要组织参观考察杭州市上城区、下城区的居家养老服务工作，希望大家能够再多增加一些感性认识和实际体验。下面，我想就全面推进居家养老服务工作谈几点意见。

　　一、充分认识推动居家养老服务工作的重要性

　　居家养老服务是由社区和社会帮助家庭为居家老人提供生活照料、医疗护理和精神慰藉等方面服务的一种社会化的养老服务形式。就其养老方式看，它是以家庭为核心，以社区照顾为依托，以专业化服务为手段的，老年人是居住在家里，而不是居住在机构或院舍；就其提供养老资源的主体看，既有家庭成员的照顾，也有社会的帮助，尤其强调社区照顾在居家养老中的重要作用。因此，我们说居家养老服务实际上是在社区建立一个支持家庭养老的社会化服务体系，它应该具有服务主体多元化、服务方式多样化、服务队伍专业化等特点。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国建立具有中国特色养老服务体系的基础工程，是发展社区服务的一项主要内容，也是更新养老服务理念、创新养老服务方式、解决我国众多老人养老服务需求的重要途径。2005年9月21日，回良玉副总理在国内动态清样《宁波居家养老有望破解城市老龄化难题》上做出重要批示，表明居家养老服务模式已经引起了党政领导的高度重视。大力发展居家养老服务，是应对人口老龄化严峻挑战，破解我国养老服务难题的根本出路之一；是加快社会服务业发展，推动劳动就业和经济增长的有效途径；是合理配置、有效整合养老资源，充分发挥资源最大效益的最佳选择；也是坚持以人为本，关注和关爱老年弱势群体，提高老年人生命生活质量的具体体现；是促进家庭和谐、社区和谐和代际和谐，推动经济社会与老龄事业的协调发展，构建社会主义和谐社会的重要举措。

　　二、各地开展居家养老服务的基本做法和经验

　　近几年，各地陆续进行了不同形式的居家养老服务试点探索，取得了许多宝贵的经验，也收到了很好的社会效果，为下一步更加广泛深入地开展居家养老服务趟出了路子。概括各地的基本做法和经验,主要有以下几个方面：

　　一是建立政府主导、社会参与、中介组织运作的工作机制。各地在开展居家养老服务工作中，都把转变政府职能，创新工作机制摆到重要位置，改变过去单纯由政府包办包管的传统做法，建立起一套全新的“政府主导、社会参与、中介组织运作”的工作机制。“政府主导”主要体现在三个方面：一是认真研究制定扶持居家养老服务的相关政策，鼓励和引导社会力量参与居家养老服务。浙江、上海出台了《关于促进养老服务业发展的通知》、《关于进一步深化居家养老服务试点工作的通知》、《关于全面推进居家养老服务的意见》等文件。二是建立和完善了层级服务管理体系和服务实体组织，在社区逐步形成一个多层次、多形式、广覆盖的居家养老服务网络。宁波、大连等地在区级建立居家养老服务管理办公室、街道建立管理服务中心、社区建立居家养老服务站，形成三级管理服务体系，受政府委托负责居家养老服务的管理和实施。三是加大资金投入力度，完善社区服务设施。杭州市各级政府累计投入两亿元，建设完善社区为老服务设施。北京市三年投入财政资金3个亿，社会集资9个亿，建成了2244个具有“三室一场一校”服务功能的社区为老服务中心和网点。“社会参与”就是发动社区居委会、企事业单位、社区中介组织、社区居民参与到居家养老服务中来，整合资源，共同推进。“中介组织运作”，则是积极培育和发展非营利性的社区服务机构或中介服务组织，他们不以营利为目的，运作成本低，运作方式灵活，有良好的群众基础，能够针对不同情况及时为老年人提供不同的服务。杭州上城区把居家养老服务交给居家养老服务社以及各社区老龄协会来运作，南京市鼓楼区、玄武区培育、发展和依靠社区“心贴心”、“万家帮”等服务组织，及时为老年人提供各种服务。

　　二是创新并形成“走出来、走进去”的基本服务模式。各地在开展居家养老服务的过程中，在丰富服务内容，创新服务方式上进行了有益的探索，基本形成了“走出来、走进去”的服务模式。走出来，就是尽可能动员自理老人走出家门到社区居家养老服务机构里接受亲情化、人性化的多种服务，使之更好地融入社会。走进去，就是指派专门的养老护理人员为不能自理的老人提供上门包护的多种服务，这种上门服务既有一对一的服务，也有一对几的定时定点的服务。如北京、天津、广州等地都在社区建立起居家养老服务中心（站点），配备有电视机、洗衣机、躺椅、空调、棋牌、图书、健身器械、食堂等设备设施，并配备专职服务人员，向老年人提供日托、就餐、洗衣、保健、休闲、娱乐等多种服务，同时对行动不便和有特殊需求的老年人上门提供生活照料、康复护理、精神慰藉等项服务。他们充分尊重老年服务对象的需求和意愿，采取灵活多样的方式开展居家养老服务，受到了老年人的普遍欢迎。

　　三是建立并实行区分对象、分类施补的政府补贴制度。各地在开展居家养老服务的过程中，都加大了政府责任承担的分量，不同程度地建立和实行了政府对支付能力不足的困难老人享受服务的补贴制度。各地根据实际情况，按照经济收入、身体状况、家庭成员的不同状况，对三无老人、优抚对象和有特殊贡献的老人基本上由政府为他们购买服务，对低保老人、高龄老人、生活困难老人主要是政府补贴服务费用，对更多身体健康、有经济支付能力的老人则是实行优惠低偿的市场化服务。如上海根据老年人具体情况实行每月100到250元不等的补贴标准，北京西城区的三无老人和困难老人每人每月可享受160到280元不等的补贴服务，宁波目前有1130多位老年人享受政府购买的居家养老服务。政府通过这种补贴方式不仅较好地解决了众多老年人有支付能力的需求严重不足的问题，而且大大降低了服务成本,节约了政府资源,同时还培育和开拓了为老服务市场，引导和促进了老年人自己或子女为之购买服务的消费。目前，上海就有3万多老年人到居家养老服务中心购买了服务。

　　四是着力打造专职服务人员与志愿者相结合的专业化服务队伍。居家养老服务个性化、专业化比较强，各地都在加强服务队伍建设方面下了一番功夫，积累了一些成功经验。各地普遍把开展居家养老服务与实施下岗再就业工程有机结合，集中培训符合条件的下岗职工学习专业护理知识，考核合格，持证上岗，从队伍建设的进口把关，确保良好的道德素养和基本的专业技能。上海市挑选和培训了14000多名下岗人员在居家养老护理员的岗位上实现了再就业。各地还采取措施稳定专职服务队伍。宁波海曙区、大连市沙河口区，把居家养老服务人员列入财政拨款购买公益岗位的序列，有效保证了居家养老服务人员的基本收入和队伍的专业化建设。青岛市吸纳一批素质高、有专长的下岗失业人员和有志于为老服务的其他人员，建立居家养老服务专业队伍，经过家政服务、老年病常识、老年心理学等基本专业技能培训后，持证挂牌上岗。各地还积极发展居家养老服务的志愿者组织和志愿者队伍，通过宣传动员，组建起由社区党员、热心人士、邻里居民、低龄健康老年人等组成的志愿为老服务队伍，对社区老人通过结对子、定时定点、安装求助电话、“爱心门铃”等方式，无偿地提供多种公益性服务。宁波城区有3万多名社区老年人享受到了不同形式的志愿者照顾和公益性的居家养老服务，有2200多位老年人享受到了义工结对子的上门包护服务。

　　五是建立并实施一整套严格的服务质量监督评估体系。为保证居家养老服务质量，各地制定了量化标准和质量要求，实现规范服务、规范管理。各地对居家养老服务扶持政策的贯彻落实，政府和社会各界投入居家养老服务资金的使用效果，服务机构、服务人员和服务质量等方面，探索实施了全员（服务对象、服务人员）和全过程的质量控制，强化了检查监督。许多地方聘请中介组织或专业机构作为第三方，对居家养老服务工作进行监督，对服务质量进行评估，对服务人员进行考评。上海市委托全市的福利行业协会成立了居家养老服务评估事务所，招聘、培训专门的评估员，对申请服务补贴的老年人进行生活自理能力的评估和经济收入的核定，提高了政府福利资源的利用效果和效率。大连市在社区成立了由老党员、退休职工、居民代表组成的居家养老监督小组，定期到服务对象家里回访，检查服务员填写的、并由服务对象签字的《服务日志》，将居家养老服务落到实处。

　　总之，经过几年的探索和努力，各地的居家养老服务探索取得了很大的进展，不仅有力缓解了日趋尖锐的为老服务供求矛盾，而且为建立具有中国特色的养老服务体系奠定了稳固的基础。但是，也应看到，目前全国居家养老服务的探索开展，无论是政策层面还是实践层面都还存在一些问题，一是政策支持力度不够。主要是各级政府还没有建立起居家养老服务的公共财政政策，政府相应承担公共服务的角色还未能准确到位。二是为老服务中介组织发展滞后。目前我国这类民间服务团体由于种种因素制约，难有较快发展，有些地方则还没有发展。还有社区为老服务设施设备缺乏、老年人的消费观念陈旧和儿女们的尊老意识淡薄、服务管理不规范等问题的存在，也在很大程度上制约和影响了居家养老服务在深度和广度上的发展。

　　目前就全国老龄事业发展的形势看，在全国城市社区全面推动居家养老服务普遍展开，同时积极向农村乡镇推进和发展，不仅十分必要，而且切实可行。人口老龄化迅速发展带来日益增长的养老服务需求为居家养老服务的全面发展提供了无比广阔的市场和空间，党和政府的高度重视为居家养老服务的发展创造了良好的政策环境，国民经济的快速发展和城乡社区建设的全力推进为居家养老服务的开展提供了坚实的物质基础和社会条件，各地对居家养老服务卓有成效的探索和实践为全国范围的普遍推开提供了有益的指导和借鉴。在此基础上，只要我们把锐意进取的精神与求真务实的态度紧密结合起来，针对存在的问题采取措施，吸收成功的经验为我所用，借鉴失败的教训少走弯路，相信居家养老服务就一定会开创一个蓬勃发展的新局面。

　　三、加强协调,全面推进居家养老服务的开展

　　全面推进居家养老服务，要认真贯彻十六届六中全会关于构建社会主义和谐社会的决定精神，以科学发展观为统领，以最大限度满足老年人的养老服务需求为出发点和落脚点，坚持政府主导、社会参与，加大工作力度，力争“十一五”期间，在全国城市社区基本建立起多种形式、广泛覆盖的居家养老服务网络，社区的居家养老服务设施不断充实完善，服务内容和形式丰富多彩，专业化和志愿者相结合的居家养老服务队伍不断发展壮大，居家养老服务的组织管理体制和监督评估机制逐步建立、健全和完善；农村社区力争80%以上的乡镇建成一处集院舍住养和社区照料、居家养老等多种服务功能于一体的综合性老年福利服务中心，1/3（或一半）左右的村委会和自然村建成一所老年人文化活动和服务站点，支持并完善家庭赡养。由此以全国城乡社区居家养老服务普遍、健康、快速的发展来保证城乡老年人基本养老服务需求的较好满足。为此，须重点做好以下几项工作：

　　首先，协调制订政策，为开展居家养老服务提供根本依据。全国老龄办去年在北京、辽宁、广西等八个省、市开展了居家养老服务工作专题调研，调查问卷数据样本6000余份，得到了大量的第一手数据资料，在此基础上，撰写了《我国大中城市居家养老服务研究报告》，起草了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（征求意见稿），这次在会上发给大家广泛征求意见，以便进一步修改完善。在制定政策方面，各地老龄办要认真学习浙江、上海、南京、宁波等地的经验,充分发挥综合协调职能，加大协调力度，主动联合有关部门，积极开展居家养老服务的调查研究工作，制定出台政策性文件。要结合人口老龄化分省预测和老年人生活状况跟踪调查，撰写调研报告，向党委和政府提出有针对性的政策建议，力争把民办公助、政府补贴、税费减免等项拟议中的优惠政策变成具体的、可操作性的规定首先在本地实施，促进居家养老服务的健康快速发展。

　　其次是搭建平台，建立居家养老服务管理体系。从各地介绍的经验来看，居家养老服务开展好的，都有一个政府主导下建立起来的层级服务管理体系。上面有市、区级的居家养老服务管理办公室，街道和乡镇有居家养老服务中心，村、居有社区居家养老服务站，为居家养老服务搭建起了一个实施网络和管理体系，它一方面接受政府委托，向社会发布居家养老服务信息，监督居家养老服务的质量，对享受政府补贴的老年人进行资格评估，落实政府居家养老服务补贴，承担本社区居家养老服务的实施和管理工作等；另一方面又连接着社区的众多老人，在服务机构、服务人员和老年服务对象之间架起一座桥梁，有效地保障了居家养老服务的供求对接和质量管理。没有这个管理体系，居家养老服务是很难开展的。因此，各地老龄办要争取政府发挥主导作用，结合本地实际，建立相应的层级居家养老服务管理体系，使之担负起沟通政府、老人、服务机构,提供和管理服务的职责。

　　三是整合社区资源，构建居家养老服务网络。要构建居家养老服务网络，一般说来要在软、硬件两方面下工夫。从硬件来说，就是要加快城乡社区服务机构、设施的建设，在城市区、街两级和县城镇、绝大部分农村乡镇建设综合性居家养老服务中心，城市社区要普遍建立、部分农村自然村初步建立居家养老服务站点等基础性服务设施，真正在社区构建起为老年人提供生活照料、医疗康复、文化娱乐、精神慰藉等项服务，公平、高效、开放的居家养老服务网络，为居家养老服务奠定坚实的物质基础。为此，各级老龄部门要按照当地社区建设规划和老年人实际需要，争取政府重视和支持，积极协同各个部门，整合社区资源，盘活闲置资源，使之在社区层面形成为老服务的合力。同时要积极推动 “民办公助”、“公办民营”改革方针的贯彻落实，调动多种社会力量积极参与和兴办多种形式的为老服务设施，使老年人在家门口就能享受到就近就便的服务。

　　从软件建设来说，要加强服务内容的设计施行、服务过程的控制监督和服务结果的评估管理。各地一定要紧密结合对老年人实际养老服务需求的调查摸底，统筹规划、合理设计和布局本地居家养老服务中心、网点建设，紧密结合当地政府资助补贴服务政策的落实情况，加快建立和实施服务机构设施等级管理、服务对象身体健康状况和经济支付能力等方面的评估标准体系，并统筹安排和开设当前急需的为老服务项目，同时不断拓展和开设满足个别服务需求的特殊项目。要加强服务管理办法、规范、标准、制度的研究制定和推广实施，加强服务质量全员管理和全过程控制，加强各类服务项目的规范化管理和运作。

　　四是采取有效措施，切实加强居家养老服务队伍建设。各项事业的发展，都离不开人才培养和队伍建设。努力建设一支宏大的专业化服务人员与志愿者相结合的服务队伍，对于全面推进居家养老服务的发展至关重要。各级老龄部门在推进居家养老服务发展的过程中，对居家养老服务的专职人员，要普遍实行养老护理员持证上岗制度，按照统一大纲和教材对服务人员开展职业技能培训，考试合格发给相应的职业技能等级证书。同时，要加强服务人员的职业道德教育和岗位技能培训，不断提高他们的政治业务素质和服务水平。还应有计划地从大专院校养老护理专业毕业生中吸纳老年康复、护理、保健、营养、心理等方面的专业人才充实到居家养老的服务队伍中，不断改善和提高服务队伍的专业结构。要认真结合实施专业社会工作者职业水平评价制度，科学界定居家养老服务中职业社会工作者的岗位和职责，加强对社工专业人才的吸纳与培养。与此同时，各地还要大力发展社区居家养老服务的志愿者组织和人员，鼓励和支持社区居民、社区单位员工在业余时间利用专业知识、技能、体能等为居家的老年人提供多种形式的养老服务。

　　各地要重视改善和提高居家养老服务人员的地位和待遇。要协同有关部门结合落实国家下岗再就业政策，开发居家养老服务岗位，并争取纳入政府购买的公益性岗位予以支持，免费为下岗职工提供养老护理的专业培训。贯彻国家对非正规就业人员的社会保障政策规定，争取政府给予适度补贴并严格监督，确保居家养老服务人员养老、医疗、工伤、失业等各项保险费用的及时足额缴纳。从长远看，还要结合社会工作者职业水平评价制度的实行，争取为专业居家养老服务人员落实相应的物质待遇，积极做好宣传，提高全社会对居家养老服务人员的认可与尊重。

　　五是开拓创新，积极探索实现居家养老服务的有效形式。这次会议介绍的居家养老服务做法与经验，值得大家学习和借鉴。各级老龄部门要清醒地看到这项工作任务的光荣与艰巨，进一步提高对开展居家养老服务重要性的认识，明确老龄部门的职能定位,增强责任感和使命感，在推动居家养老服务开展的过程中充分发挥组织协调作用和检查监督职能,扎扎实实做好工作，抓好落实,真正从本地实际出发，大胆开拓,锐意创新，走出适应本地经济发展状况，符合本地人口老龄化特点的居家养老服务新路子。在这里我提几点请大家思考：一是老年社会福利的实施方式。党的十五届四中全会《决定》指出,要“积极探索公有制多种实现形式”,我想这个思路对老年社会福利的实施同样适用。社会福利到底怎样实施才能使它的成本最低？才能使它的社会效益、经济效益最大化？是走政府投资，不计成本，不讲效益，办管一体的路子，还是转变观念，转变政府职能，实施“钱随事走、钱随人走”的新型社会福利实施方式？这个问题民政部门正在探索，我们也应在推动为老社会服务体系建设中认真研究。二是农村居家养老服务。我国农村老年人口有9072.03万，占老年人比例的61.7%，农村老年人的居家养老服务该怎样开展？这次经验交流没有这方面的成功案例。我希望各级老龄办要结合农村社区建设，在这方面积极探索，努力实践，闯出适合我国国情，适合当地经济发展状况，能够满足广大农村老年人居家养老服务需求的新路子。三是正确认识中介组织的地位和作用。政府要转变职能，与企业、事业、社团分离，居家养老服务的经办和运作应尽可能交给社会中介组织和非营利机构去办，这是必然趋势。各级老龄办在协助政府培育、规范管理各类居家养老服务中介组织的过程中，要特别注意扶植和发展社区内老年人自我服务、自我管理的群众组织，并积极鼓励居家养老服务组织发展连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式。但也必须明确,在那些中介组织没有发展起来的地方和时候，政府还应尽力担负起开展居家养老服务的责任。

　　同志们，这次居家养老服务工作经验交流会是一次重要的会议，既是对全国居家养老服务实践探索的认真总结，也是对深入推进居家养老服务的全面部署和集中动员。让我们在党的十六届六中全会精神指引下，全力推进城乡居家养老服务的普及与发展，为构建中国特色养老服务体系添砖加瓦，为构建社会主义和谐社会做出更大贡献。